OTT 是“Over The Top”的缩写，来源于篮球等体育运动，有“过顶传球”之意，这里专指互联网企业利用基础电信运营商的网络向用户提供各种互联网应用服务，OTT服务商直接面向用户提供服务和计费，使电信运营商沦为单纯的“传输管道”，无法触及管道中传输的巨大价值。在基础电信运营商与OTT的博弈和斗争中，一些世界级互联网巨头，包括Amazon、Google、 Microsoft以及Facebook等极力宣扬和推动“Network Neutrality”（网络中立）。“网络中立”这一概念最早出现在上世纪30年代的美国电信法，主要含义是任何电话公司不得阻碍接通非本公司用户的电话，即网络的非歧视原则。

“网络中立”原则指在法律允许的范围内，基础电信运营商应当平等对待所有互联网内容和访问，保证网络数据传输的“中立性”。 实际上，自从2015年美国联邦通信委员会（FCC）无视电信运营商的反对，强行通过了网络中立保护命令以来，一直备受争议，它的基本思想是互联网信息服务商应平等对待所有用户访问，不能通过流量或网速控制干涉网络使用，以保证网络数据传输的“中立”。2017年，特朗普政府的 FCC决定通过投票撤销奥巴马时代确立的“网络中立”原则。2017年12月14日日，美国联邦通信委员会以３对２的投票，推翻奥巴马政府时期推出的“网络中立”规定。联邦通信委员会对此发表声明称：奥巴马政府2015年推出的“网络中立”规定“减少了网络服务提供商在网络方面的投资，并阻碍了主要为乡村消费者服务的小型网络服务提供商的创新行为”。声明还表示，宽带上网将重新归类为“信息服务”，而移动宽带上网将重新归类为“私人移动服务”，不再被当作公共事业。

目前，全球的OTT浪潮已经势不可挡，各国电信运营商在这一全球电信新趋势环境下，都在积极谋求自身发展机会。一方面，电信运营商不甘心沦为纯粹的“管道工”，积极探索基于通信网络重新组织 OTT产业价值环，确保电信运营商在OTT产业价值环中处于中心和主导地位；二是积极与OTT进行战略合作与联盟，建立包括OTT服务商、互联网系统集成商、内容提供商、应用软件提供商、电信设备生产商等在内的新型利益相关者（new stakeholders）关系。2016年，全球9大电信运营商，英国的BT、德国的Deutsche Telekom、印度的Reliance Jio Infocomm、卢森堡的Millicom、法国的Orange、加拿大的Rogers、瑞典的TeliaSonera、意大利的TIM和俄罗斯的MTS联合宣布，成立Partnering Operator Alliance（合作运营联盟），共同挖掘互联网企业为电信业带来的增长潜力。由此，出现了电信运营商从抵制OTT，逐步转向与OTT的战略合作趋势，因为电信运营商逐步认识到，与OTT的合作不仅能够产生“双赢”的格局，而且能够驱动电信运营商的新业务“创新”。

笔者认为，电信运营商不仅要探索与OTT公司在应用层面的战略的合作，而且应当探索在信息通信基础设施建设领域进行全面合作。美国废弃网络中立初衷是让电信公司能够向内容提供商OTT（例如Google、eBay和Amazon等）收取更高的宽带使用费用，而其实是要收取他们访问电信用户的费用。OTT提供商不仅能够访问电信用户，通过付费，他们还将有优先访问权，可以获得更高的带宽，而且他们的内容也会更好地被交付。问题的关键在于OTT通过互联网向用户提供各种应用服务的基础通信网络设施是由基础电信运营商所提供，OTT在不投资基础网络设施的前提下，获得了巨大的商业利益，而基础电信运营商却被沦为“管道工”，这是一个及其不公平的商业逻辑。

应当强调，数字经济时代的基础电信运营商的定义已经过时，应当将“基础电信运营商”定义为：互联网基础设施运营商，他们要保持互联网基础设施的安全稳定运行，需要投入巨大的资金来对互联网基础设施进行不断地升级、更新和改造，而这笔钱必须要有人买单，尤其是要由最大的受益者OTT买单。

当前，我国的信息通信领域已经不是传统的通信层面了，而是以计算机、网络、通信为代表的现代信息技术革命催生下的数字经济时代，我国应当借鉴美国废除网络中立法规的事件，思考让更多获得巨大数字商业利益的OTT承担互联网基础设施建设的义务，OTT不应当只是信息通信基础设施的受益者，更应当成为信息通信基础设施的建设者。与此同时，建议国家有关部门应当重新定义数字经济时代的“数字鸿沟”和“普遍服务”机制。

（作者：王春晖 南京邮电大学教授、工信部信息通信经济专家委员会委员、联合国世界丝路论坛网络空间国际合作委员会主席）